千亿国企聘用年轻董事背后

  西安高新控股并不是个例,以它为代表,全国近万个地方政府融资平台正面临着转型的巨大挑战。

作者:本刊记者 郑嘉璐 发自西安 来源:南风窗 日期:2018-11-26
  刚从学校毕业一年的“95后”成为了西安一个千亿国企的董事,而这个国企的新任董事长兼总经理是个只有34岁的“80后”,七名董事会成员中,年纪最大的也不过出生于1981年。近些天,千亿国企聘用年轻董事的新闻引爆了舆论,不少网友怀疑,这些年轻人是通过“走后门”成为国企高层的。
  随着媒体的介入,事情的真相慢慢浮出水面。这个名为“西安高新控股”的国企实际上是西安市高新区管委会的融资平台,也就是一家融资用的壳公司。这类公司的首要功能是为政府融资,因而没有太多市场化的业务,董事会实际掌握的权力也十分有限。直白地说,这些年轻董事不过是有名无实的“影子高管”,对公司的管理、运作基本不产生影响。西安市高新区发布的声明也显示,几位年轻高管并无特殊家庭背景,其任职过程中也没有发现“打招呼”等违纪违规现象。
  新闻事件本身并不复杂,它之所以吸引人眼球是因为触动了大众敏感的神经。比起“95后”“千亿国企”这些制造噱头的词汇,新闻背后的问题更值得我们关注。西安高新控股并不是个例,以它为代表,全国近万个地方政府融资平台正面临着转型的巨大挑战。
 
  平台何来
  地方政府融资平台是中国特有的经济现象,它的出现要追溯到20世纪90年代。1994年推行的分税制改革将地方财权大量集中至中央,而基本事权则有所下移。这加重了地方政府的财政困难,造成了地方政府财权与事权不匹配的问题。而1995年施行的《预算法》规定,地方政府不能通过发行债券和直接向银行贷款的方式融资,这让地方政府“借钱”搞建设的渠道更少了。
  地方财政紧张和融资困难催生了地方融资平台。随着中国进一步改革开放,地方政府越来越重视发展经济,也面临着巨额的基础设施建设开支。尤其是在城市开发区,要在短时间内提升现代化水平,就需要大量的资金投入。这钱从哪里来呢?除了出让土地,地方政府只能通过建立融资平台绕过法律规制来融资,地方融资平台逐渐成为了地方政府融资的主要途径。根据原银监会的统计,截至2017年末,全国共有地方政府融资平台11734家。
  融资平台的运转模式是怎样的?首先,地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产做大平台的资产规模,便于平台从银行贷款。比如西安高新控股的注册资本就达到11.3亿元,其中西安高新区管委会占出资总额70%,高新区科技投资服务中心占另外30%。近几年,这家公司的资产规模在迅速扩大,从2015年末的940多亿元上涨到2017年末的1200多亿元,高新控股成为千亿级的庞大国企。
  当政府有投资需求时,融资平台企业就可以凭借自身资产规模向银行借贷,帮助政府建设基础设施或运营公用事业。仍然以高新控股为例,它在西安市高新区内独家从事基础设施建设投融资和管理业务,同时拥有供水、供电、污水处理等主要公用事业的经营权。
  由于有政府信用背书,银行很愿意为融资平台提供贷款。从理论上来说,融资平台公司是独立法人,要对自身行为负责;但实际上,融资平台由政府建立,承担地方政府城市开发建设任务,当地政府在某种意义上成为了融资平台的责任主体。对银行来说,只要地方政府的信用不破产,融资平台的贷款就是安全的。
  然而融资平台很难通过自身经营实现盈利和现金流的平衡。由于投资的项目多是资金投入大、投资收益少、回收周期长的民生与公益类项目,地方融资平台的盈利能力很弱,需要通过政府补助来实现盈亏平衡,通过借新还旧实现资金周转。这就解释了为什么西安高新控股的利润低于政府补助。到2017年末,这家平台公司的总负债为810.52亿元,而利润总额仅为1亿元,远低于8.88亿元的政府补贴。
  地方融资平台最大的特点是行政色彩浓厚。由于成立的初衷就是为地方政府提供融资服务,政府既是平台公司的股东,又是其唯一核心客户,所以平台公司的决策、运转都体现着地方政府的意志。最明显的是人事任命。融资平台公司的管理层大多由政府官员担任或由政府直接任命,甚至有一定的行政级别。贵阳市一家融资平台公司的员工告诉《南风窗》记者,他们公司的高管都是公务员出身,比如前董事长来自工商局,现任董事长此前是一个园区办的领导。虽然他们放弃了公务员身份到国企中担任职务,但只要地方组织部门任命,企业高管们可以随时回到公务员队伍。
 
  “双刃剑”
  在地方财政长期紧张的大背景下,地方政府融资平台对中国的城市建设和经济发展起了重要的作用。如果没有融资平台给地方政府提供资金支持,城市建设的速度就会被拖累,许多项目将被搁置。但也必须看到,融资平台公司的存在也使地方政府债务增长过快,政府隐性债务成为中国重要的风险隐患。
  地方隐性债务增长的原因是多方面的。从政府角度来看,许多地方党政干部追求政绩,有动力通过举债发展来换取城市面貌和现代化水平的短期提升,所以在使用融资平台时缺少长远规划。从融资平台自身来看,大多数的融资平台沿袭了行政体系,将自己看作政府下设的一个部门,所以政府怎么说,平台就怎么干,没有对投资项目展开足够的可行性研究,没有建立有效的投资决策追责机制,存在盲目举债的问题。
  隐性债务隐蔽性强,缺少监管,它对地方财政造成的伤害却是赤裸裸的。新官不理旧账就是个典型的例子。前任官员用巨额隐性债务换取政绩,得以升迁提拔,留下棘手的债务负担;继任者不愿收拾前任留下的烂摊子,只好继续扩大债务规模,形成“扩大举债—官员提拔—新任官员继续扩大举债”的恶性循环。
  在这种情况下,地方财政面临巨大的挑战。隐性债务资金的特点是利息高、期限短,而基础设施投资则是长周期项目,不仅建设周期长,收回成本的周期更长。期限错配的后果就是项目还没完成,贷款就到期了。地方政府既苦于高额的利息支出,又忙于四处筹措资金、借新还旧,这让本就紧张的地方财政更加捉襟见肘。
  从宏观的角度来看,全国范围内的隐性债务风险更令人担忧。地方政府通过融资平台公司借的钱,很多都游离于监管之外,借多借少,上级政府也并不清楚。以西安市高新区为例,2017年末西安高新区政府债务余额是242亿元,看起来高新区的债务并没有超过上级规定的最高债务限额245.76亿元。但问题是,这个数字并不包括西安高新控股的800多亿元债务。各级政府的隐性债务量一直是个谜,中央政府掌握不了地方上的债务总量,就很难对债务风险做出准确的判断。
  地方融资平台是“双刃剑”,它在为城市发展注入活力的同时也带来了债务风险。早在2010年6月,国务院就下发通知,要求加强对地方政府融资平台公司的管理,随着近几年地方财政不断吃紧,地方隐性债务议题变得更受关注。中央政府提出,地方融资平台需要完成市场化转型。
 
  转型之困
  所谓市场化转型,最核心的是把融资平台公司推向市场,切断地方政府与融资平台公司之间的联系,实现“政企分开”。具体到平台公司的人事安排上,就要推动地方融资平台去行政化,禁止具有公务员身份的政府人员在平台内兼任职务。
  西安高新控股就是在这样的大背景下完成董事会重组的。过去,这家国企的高管均由高新区财政局的领导干部兼任,例如上任董事长就是时任西安高新区财政局局长的阎玲。随着中央禁止公务员在企业兼职,高新区财政局迫不得已对多家国企的董事会进行洗牌。
  在就任高新控股的董事之前,这些“80后”“90后”只是以劳务派遣身份供职于高新区不同部门的普通员工。比如董事长李甜之前曾在督察考核办、会计核算服务中心工作,实际从事岗位为会计。高新区任命他们担任董事,是有道理的,公务员和事业编制的员工都不能担任企业高管,要想符合上级规定,又继续把融资平台掌控在自己手里,派遣制员工自然是个不错的选择。只是派遣制员工的年龄都不大,这才有了千亿国企聘用“95后”董事的新闻。
  西安高新区的做法传递出一个信号:地方政府很不情愿失去对融资平台的把控。这个想法其实很具有代表性。比如前文提及的贵阳某融资平台,从表面上看,企业高管的确不是公务员身份了,但他们实际上并没有脱离公务员系统,还是会对当地政府的融资需求言听计从。
  地方政府的担忧不难理解。减税降费等措施减少了地方政府的财政收入,随着财政资金缺口的加大,许多地方沦为“吃饭财政”,很难拿出资金用于投资建设。在多重目标的压力之下,地方政府只能偏向于“保增长”。这样一来,地方政府就更不愿意摆脱举债投资的惯性思维,仍想依赖融资平台,用投资拉动经济增长。
  来自地方政府的阻力只是融资平台市场化转型的困难之一。从中央政府的角度来看,市场化转型同样颇费思量。这是因为在过去十几年里,政府信用为融资平台背书、使用国有资产抵押贷款的情况并不少见,一旦政府突然从融资平台退出,平台失去了政府的担保,很可能导致融资平台的信用风险大规模暴露,进而引发地方金融环境的动荡。
  地方融资平台本就是为地方政府融资才设立的,如果这种主要职能不改变,市场化转型的阻力就很难在短期内化解。未来几年,中国地方政府仍将面临较大的发展压力,基础设施建设仍然是地方拉动经济的主要方式。目前正在推行的地方债和PPP模式难以满足地方政府的融资需求,所以地方政府融资平台公司还会继续在基础设施建设中扮演重要的角色。今年10月底,国务院就印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》,要求合理保障融资平台公司正常融资需求,为基础设施领域补短板提供资金保障。
  可见,融资平台的市场化转型不可能一蹴而就,融资平台还将长期存在并继续为地方政府提供融资服务。怎样处理地方融资平台与地方政府的关系,如何规范新增债务的产生,避免隐性债务风险进一步加剧,这些挑战也将继续考验着从中央到地方的各级政府。
 
 
 
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